孙建军   海占梅

当前，关于公安交通管理部门（下称"公安机关"）作出的道路交通事故责任认定行为（以下简称"责任认定行为"）属于何种性质、是否具有提起行政诉讼的可诉性问题颇有争议。一种观点认为，责任认定行为是公安机关作出的具体行政行为，具有部分可诉性。另一种观点认为，责任认定是公安机关作出的行政确认行为，属于具体行政行为的范畴，根据最高人民法院法释[2000]8号《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称《若干解释》）第一条之规定，不服公安机关所作的责任认定，属于人民法院行政诉讼受案范围。其关于责任认定的事实、程序、责任种类和适用法律等责任认定行为所涉及到的全部内容，行政管理相对人不服的，均可毫无保留地提起行政诉讼。上述两种观点均对"责任认定行为"的性质及其可诉性存在认识上悖谬，值得深入研究。　

一、责任认定行为可诉性学说混淆了责任认定行为的本质属性。交通事故的标准是事故所造成的危害结果，包括公私财产损失、人员、牲畜伤亡及其政治影响。标准就是事故的等级界线，是法律事实，它决定事故的性质和种类，它决定着当事人的处罚。而责任认定的本身并非法律责任，也不是行政处罚，它对所产生的法律后果属于何种性质并不确定，对交通事故的最终处理还必须通过其它程序来完成。因此，从行政法律意义上讲，如果具体行政行为尚处在进行过程中，尚未最后接触相对人的法律地位，这类行政行为还不能视为完整的具体行政行为，也就是说，可诉的时机尚未成熟，或者说，这类行为尚处于行政诉讼的受案范围之外即不具有可诉性，因而不能成为行政诉讼的客体。　

二、责任认定行为不属行政诉讼受案范围之内。首先，自《行政诉讼法》颁布实施以来，责任认定行为均不属行政诉讼受案范围之列，国务院对《事故处理办法》亦未进行修改或补充，责任认定行为的行政复议程序至今未有明确的程序规定，如该复议程序是属于复议前置模式、两便模式或者行政终局模式中的那种模式等法律程序问题均未作出规定，因此，将责任认定行为纳入行政可诉性范围的时机仍不成熟；其次，根据最高法院、公安部联合作出的法发[1992]29号《联合通知》规定，当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定不服，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。从责任认定的本质特征和行政诉讼基本理论来对照，这一规定并不违背《行政诉讼法》及其《若干解释》的规定，至今仍然具有法律约束力；第三、根据《行政诉讼法》第37条第2款的规定："法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼，依照法律、法规规定。"即是说，凡是法律、法规规定必须经过复议之后才能向法院起诉的，那么一裁机关所作的决定原则上不是可诉性行政行为，只有在复议机关逾期不作决定、复议机关被裁撤、行政救济程序必然于事无补或者复议机关维持原裁决等特殊情况下，一裁机关所作的决定才是可诉性具体行政行为。

三、责任认定行为的技术规范和专业性，决定了认定部门的权威性。首先，交通事故的构成是交通事故定义的具体化，理论依据是交通工程学的基本原理和刑法学犯罪构成的理论，是在交通事故定义的基础上进一步回答交通事故的起因、演变、结果，以及它的成立需要具备哪些要件。责任认定行为的程序性，是根据系统工程的原理来研究道路交通事故的处理程序，是唯一的科学途径，是无法用其它手段取而代之的；其次，道路交通事故的发生和演变是在动态的过程中，而且时间短暂。交通事故的发生具有一大特点就是突发性，其发生的季节、时间和地点以及危害社会结果程度是不可预见的。一起交通事故从发生到结束的时间在2-3秒，可见道路交通事故发生当时的情形是难以捕捉的。第三、责任认定行为与技术鉴定行为具有许多共同的特征。技术鉴定行为是指鉴定人运用专门知识或技能，对某些专门性问题进行分析、鉴别和判断而得出的事实性结论。同样，责任认定行为是公安机关根据事故现场获取的证据和资料进行各种鉴定后，依照有关事实、技术鉴定结论和法律规定，并遵循严格的操作规程确认各当事人所应承担的责任所作出的综合性认定行为，是一种认证和判断、推定的认定行为。

四、不符合诉讼经济原则。根据《事故处理办法》第五条规定，公安机关处理交通事故的职责是：处理交通事故现场、认定交通事故责任、处罚交通事故责任者、对损害赔偿进行调解等。依照该规定看，公安机关在处理交通事故过程中，其具体的行政行为只有"处罚交通事故责任者"这一环节，也只有对事故责任者进行处罚时的行为才具有可诉性。如果按责任认定行为可诉论来分析，那么，公安机关在处理交通事故过程中就会有打不完的行政官司。一是在处理交通事故现场阶段，公安机关作出的扣车、扣证等行为，当事人不服的，可以提起行政诉讼；二是在交通事故责任认定作出后，当事人不服的，可以提起行政诉讼；三是在处罚交通事故责任者的同时，如吊销、吊扣驾驶执照、被处以罚款和被行政拘留行政处罚，当事人不服的，可以提起行政诉讼；四是公安机关对损害赔偿进行调解阶段，当事人不服责任认定的，可以提起行政诉讼；五是因交通事故引起的民事、行政、刑事案件在审判阶段，只要不超过时效，当事人对责任认定不服的，仍然可以提起行政诉讼。所有这些，将使公安机关在行政诉讼中频于奔波，大大增加公安机关的讼累，特别是在打击道路交通刑事犯罪活动中，影响"严打"斗争的打击力度和打击效果。　

五、关于责任认定行为的行政救济和司法救济。主张责任认定行为具有可诉性的主要理由是：在公安机关作出责任认定时，如果当事人不服责任认定，或责任认定行为切实存在程序不公、适用法律错误或认定责任错误等问题时，缺乏有效的救济方法和救济手段，只有通过行政诉讼渠道才能解决。对此，当事人如果对责任认定不服或责任认定确有错误或违法情况发生，当事人仍然有多种渠道进行自救或请求救济；人民法院也可以依法采取救济措施。一是当事人对责任认定不服的，可以在法定期限内向上一级公安机关提出复议申请；二是对已发生法律效力的责任认定或复议决定仍然不服的，当事人可以申诉复查。上级事故处理机关在接到申诉书和申诉理由后，应在24小时内通知原处理机关，调阅全部卷宗材料，及时予以复查，并在收到全部案卷材料的7天内作出复查决定，或维持原认定，或改变原认定，也可以发还下级处理机关重新认定；三是在有证据证明责任认定确有错误时可以申请公安机关重新认定；四是在提起行政诉讼或民事诉讼时，虽然不得单独就责任认定行为的变更、撤销提出请求，但可以请求人民法院对公安机关的责任认定不予采信。

（作者单位：惠农区法院）