张 建 利    庞 小 娟

城市房屋拆迁案件是当前人民法院行政审判的一个热点，也是一个难点。城市房屋拆迁案件总的特点是：案件数量多，随着旧城改造力度的加大，拆迁行政案件增长势头甚猛。拆迁问题牵涉面大，影响大，开发商以赢利为目的旧城开发与提高被拆迁户的居住水平的政策导向存在矛盾，各方当事人常常在拆迁安置补偿标准、方式等核心问题引起激烈争议。法律适用难点较多，国务院于2001年11月颁布施行的《城市房屋拆迁管理条例》为成为目前解决该类纠纷最高层次的规范性依据，但该条例较为原则，难以统一全国各地所有的拆迁活动，尤其是拆迁补偿安置标准，更是由各个地方政府甚至县级政府所制定的规范性文件为依据，增加了人民法院适用法律的难度。在拆迁案件中，如何维护拆迁各方当事人合法权益，是当前人民法院行政审判工作的一项重要任务。对此，对拆迁案件中以下几个问题进行探讨，希望能够对案件的审理提供一些帮助。

一、城市房屋拆迁补偿中土地使用权补偿的问题

我国宪法规定城市土地属于国家所有，在进行城市房屋拆迁时，国务院条例仅规定对房屋所有权人以房屋价值进行补偿，对于提前收回国有土地使用权如何向土地使用权人进行补偿却没有明确规定，现行的法律制度也没有明确的法律规定。在案件审理过程中存在两种情况：第一，以出让方式取得的国有土地使用权的，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第（一）项“为公共利益使用土地的；”第（二）项：“为实施城市规划进行旧城区改建需要调整土地的；”“对土地使用权人应当给予适当补偿。”如前所述，我市受理的大部分拆迁案件因历史原因以出让方式取得国有土地使用权而自建房屋的情况占有一定比例。拆迁裁决又是由房屋主管部门作出，裁决事项均未涉及土地问题。而被拆迁人大部分是因未就土地补偿作出裁决而提起行政诉讼。受理此类案件后，房管部门认为其裁决的权限仅限于房产，土地补偿应由土地部门解决，否则将构成滥用职权。此类案件在适用法律上存在以下问题：1、对土地补偿问题无法可依。目前，只有《土地法》第五十八条有相关规定。国务院2001年11月1日起实行的《城市房屋拆迁管理条例》及《宁夏回族自治区城市房屋拆迁管理办法》及建设部《城市房屋拆迁行政裁决规程》对房屋拆迁中涉及的以出让方式取得土地使用权未到期限的，均未规定补偿问题。我们认为，不予补偿违反公平原则，因土地和房产系不可分物。2、补偿标准不明确。建设部建住房（2003）234号《城市房屋拆迁估价指导意见》规定了估价范围包括“房地产市场价格”，同时又规定补偿标准由省、自治区、直辖市人民政府制定。而我市2005年11月20日起实施的《石嘴山市房屋拆迁实施办法》第二十三条第二款“对城市房屋拆迁中涉及占用以出让方式取得的土地使用权的，按国家土地管理的相关法律、法规的规定予以补偿。”虽规定了补偿原则，仍未涉及补偿标准，使法院案件审理中无法操作。3、土地补偿问题无法落实，老百姓的权益得不到保障。审判实践中，就城市房屋拆迁中涉及的以出让方式取得的土地使用权未到期限如何补偿、由谁补偿，补偿标准如何确定等问题是困扰法院审理此类案件的难题，也是法院自身无法解决的问题，是典型的“官了”“民不了”。我院以行政裁决漏项（土地未补偿）判决撤销被告房管部门的行政裁决，限期重新作出具体行政行为，房管部门以土地补偿应由土地主管部门解决为由使被拆迁人的权益长期得不到保护。而土地部门又以拆迁裁决不是其作出为由拒绝接受当事人请求。我们认为此类案件要从根本上解决问题，只能在拆迁工作开始前土地部门作出收地决定后，未对以出让方式取得的土地使用权未到期限又未给予适当补偿的，就应提起行政诉讼。这在审判实践中要加以引导。

二、关于人民法院在审理拆迁行政案件中能否直接认定拆迁房屋的性质和面积问题

实践中，关于被拆迁房屋是住宅还是非住宅，以及房屋面积的最终确定，关系到被拆迁人的切身利益，也最容易产生矛盾。我们认为，认定拆迁房屋性质的权力只属于行政机关，法院不能代替行政机关作出认定。在拆迁活动中，对拆迁房屋性质、拆迁面积的认定以及确定被拆迁人的补偿安置标准等，都在行政机关职能范围内，是一种行政权力，人民法院不能擅自干预。因此，对房屋使用性质变更认可权在行政机关手里，人民法院不能强行要求行政机关对拆迁房屋作出非住宅的认定，甚或在判决中迳行认定。但是，如果行政机关允许被拆迁人补办房屋使用性质变更登记手续，能否在诉讼中予以采信，则是人民法院的职权。

此外，关于被拆迁房屋产权证上载明的面积与实际面积不一致时，也存在法院能否直接认定的问题。对此，如果行政机关违反法律规定认定拆迁面积的，人民法院可以不予采信，但行政机关认定拆迁面积有利于被拆迁人利益的例外。具体说来，首先明确被拆迁房屋产权证载明的建筑面积是确定拆迁安置补偿面积的法定证据，凡与产权证上载明的面积不一致的，必须以产权证上载明的面积为准，这也是行政法规的规定。如果行政机关违反此规定认定拆迁面积的，法院在审理中将不予采信。但是，如果房屋产权证载明的面积小于实际面积，而行政机关按实际面积认定拆迁面积时，对于这个例外，我们认为只要行政机关实事求是，其授益行为有利于增进被拆迁人利益，亦不损害公共利益的，人民法院在审理时宜予以采纳。
　  三、关于城市房屋拆迁的法律适用问题

拆迁法律规范主要有城市房屋拆迁管理条例、城市规划法、土地管理法、城市房地产管理法及各地制定的地方性法规、规章。虽然表面上法律体系庞杂，但拆迁法律规范在形式和内容上并不完善。实践中普遍存在着法律倒置现象，法律的效力不如法规，法规的效力甚至不如地方性的通知、办法，首先，低层次法律规范同高层次法律规范冲突现象突出，缺乏具体规范拆迁行为的、统一的上位法。其次，对不同性质的房屋拆迁均由国务院条例调整，混同了公共利益拆迁和商业利益拆迁。再次，现行拆迁法律规范滞后于现实生活，甚至出现了立法的空白。房屋拆迁工作政策性强，政令式治理发挥了重要作用，各地政府自拟的政策性文件起了相当大的作用。可以说，政府机关既当裁判员又当运动员的政令式治理方式是拆迁矛盾愈演愈烈的一个重要方面。当前，在一部统一的法规尚未出台之前，只能通过一些应然的方式予以解决。
　  第一，主动与地方政府保持联系和沟通，针对性的提出司法建议，使他们制定的规范性文件中要确保政府依法行政，保护被拆迁人的合法权益不受侵犯。
　  第二，不参加地方政府组织的拆迁工作领导小组。如遇有些类情况，要有理有节的向他们解释清楚，人民法院是国家的审判机关，独立行使审判权，审判人员不能“既当运动员，又当裁判员”，否则人民法院会在人民群众中丧失公信力，有损于人民法院的公正形象。只有这样人民法院才能担当起保护人民群众合法权益的最后一道防线。
　　第三，对房屋拆迁裁决的审理，应严格审查其合法性。如有违法裁决，特别是侵犯被拆迁人合法权益的裁决，应当及时裁判，决不久拖不决，让裁决机关及时纠正其行政违法之处。
 　 四、城市房屋拆迁案件的定性问题

在房屋拆迁过程中涉及到国家行政主管机关的管理活动，同时又包含了平等主体之间的合同关系。因此在房屋拆迁过程中主要存在两种法律关系，一个是行政法律关系，一个是民事法律关系。行政法律关系指在房屋拆迁过程中房屋拆迁主管部门与拆迁当事人因拆迁而发生的管理与被管理的法律关系。房屋拆迁民事法律关系是指在房屋拆迁过程中拆迁人与被拆迁人因拆迁补偿和拆迁安置而发生的民事法律关系。69
    在城市房屋拆迁过程中如就补偿的金额、安置的地点、方式发生争议当事人如何依据法律方式进行补救和解决？如何才能既保证拆迁的顺利进行同时又保护了双方当事人的合法权利？2001年11月1日起实施的《城市房屋拆迁管理条例》第十六条明确规定"拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁安置补偿协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。"这一规定，明确了解决城市房屋拆迁补偿、安置的法律关系和程序，有两个途径，一是行政裁决，二是提起行政诉讼。我个人认为：要使城市房屋拆迁补偿、安置纠纷得以及时、妥善、彻底解决，选择走民事程序比较实际。SG

首先，房屋拆迁纠纷是平等民事主体之间的民事权益纠纷。在城市房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人的民事法律地位是平等的， 他们对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、 搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议发生的争执，属于平等 民事主体之间的民事权益纠纷，这是毫无疑义的。

其次，人民政府或者城市房屋主管行政机关对房屋拆迁纠纷作出的裁决属于行政仲裁范畴。行政机关的职责是依法行政，享有行政管理权力。我国行政机关还拥有对民事权益纠纷进行调解、仲裁、裁决的行政司法权，行政机关对具有平等民事法律地位的拆迁人和被拆迁人之间的民事权益纠纷进行裁决， 就不属于行政管理范畴，而是一种居间仲裁，同为解决当事人之间的民事纠纷而进行的仲裁具有相同的性质：它们都是行政仲裁，都依当事人一方申请而受理仲裁，都不是终局裁决，当事人不服裁决的，都可以向人民法院起诉。最高人民法院的有关司法解释规定，当事人不服劳动仲裁决定和不服行政机关对山林纠纷的处理决定而提起诉讼的，人民法院在审理时，应以民事争议的原双方当事人为原、被告。也就是说，此类案件不是行政案件， 而是民事案件。不服房屋拆迁裁决而提起的诉讼案件与此类案件具有相 同的性质，应当适用相同的法律程序。 4ad
    第三,《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼"。房屋拆迁裁决是行政机关对平等民事主体之间的民事纠纷作出的居间仲裁，它既不是行政处罚，也不是行政强制措施，而且并不直接构成对公民、法人或者其他组织合法权益的侵害,因为如果拆迁人与被拆迁人之间有一方因裁决而受到侵害 ,那么受益的必然是另一方，因而，当事人不服裁决提起的诉讼，不是行政诉讼，应是民事诉讼。

综上，将房屋拆迁裁决定性为具体行政行为并不妥当，也不符合拆迁工作的实际。反之，若将其定性为行政机关居间处理民事纠纷，若当事人对裁决不服起诉后，以民事纠纷立案审理或法院直接受理拆迁纠纷，这样则可避免很多麻烦，且能够使房屋拆迁补偿、安置纠纷得到彻底、妥善、及时解决，避免行政裁决和行政诉讼在解决这一纠纷中的不合理性和不彻底性，节省人力、物力、财力，减少当事人的诉累，迅速平息纠纷，及时有效地保障当事人在城市房屋拆迁补偿、安置纠纷中的合法权益。#